新时代黄河流域生态保护和高质量发展之生态法治保障三论_南宫NG28

概要：新时代黄河流域生态维护和高质量发展将不会面对着新的任务和挑战，而生态治理更加南北法治化轨道终将沦为今后最重要的管理方式，同时生态法治化也是推展国家环境治理体系和管理能力现代化的必然选择。通过辨别并阐述国家对西部黄河流域生态维护发展的规范文本及其释义，投影国家对黄河流域发展的理念改变，进而认为新时代黄河流域生态法治发展不存在的问题。

主要展现出在没体现生态法治体系化发展的理念，缺少地方法律对生态维护政策的实施，环境政策没与其他政策之间构建良性对话等。再行从完善黄河流域生态法治规范体系抵达，构建法律与环境政策之间协同确保生态环境，讲求环境政策一体化实行的目的，更进一步完备法律规范与环境政策协同确保黄河流域生态维护和高质量发展，构建黄河流域生态法治化确保线或。关键词：黄河流域生态维护和高质量发展；生态法治化；环境政策一体化；黄河流域协同管理一、从西部生态维护投影国家对黄河流域发展的理念改变中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平2019年9月18日上午在郑州主持人开会黄河流域生态维护和高质量发展座谈会并公开发表重要讲话，将黄河流域生态维护和高质量发展下降为国家战略，并引人注目法治生态治理、法治生态确保的重要性。从地理位置上看，黄河流域生态法治维护牵涉到东中西部地区的生态法治一体化规制。

特别是在2018年《宪法修正案》将“生态文明”载入宪法，是对多年来生态治理问题的高度总结和总结，将环境治理问题提及与社会、经济、文化、政治一体的高度，是对人类日益市场需求美好生活的大力对此。2006年国务院表示同意国家发改委《西部大研发“十一五”规划》（以下全称为“十一五”规范），该规划对“生态维护和建设、环境保护和资源节约”明确提出拒绝，尤其是针对甘肃甘南黄河最重要水源给养区的生态维护和建设规划明确提出制度性决定，对生态维护重点工程不予具体，并对修缮森林草地公顷数作出了分析指标。

其中，在针对资源节约和综合利用的问题上，“十一五”规划中明确提出：“坚决研发节约锐意、节约优先”的发展理念。可以显现出，当时国家对生态维护理念，并不是以“维护”作为重点，而是将生态资源的“研发”与“节约”提及锐意的地位。事实上，在实际操作过程中，很难明确做到“研发”与“节约”之间度量关系。尽管可以看见，西部地区的第一个十年中，是历史上经济快速增长最慢，生态环境保护与管理成效显著的时期。

但是这样的生态维护理念，势必会对后来环境好转祸根隐患。以西部地区的宁夏回族自治区对黄河流域维护为事例，2008年9月国务院印发《关于更进一步增进宁夏经济社会发展的若干意见》明确提出要“坚决资源研发与生态维护结合”作为经济社会发展的基本原则之一。可以显现出，国家对于西部地区生态维护理念的改变，即从“研发与节约锐意”改变为“研发与维护结合”。但是针对黄河黑山峡河段重点水利研发工作，用于的是“减缓”该地段的研发，同时也没完善与之设施的维护制度。

所以在明确黄河流域资源研发与维护工作中，并没了解秉持生态维护的理念。事实上，做资源的研发与维护结合，其实质是指兼备“经济效益、环境效益和社会效益”三效合一的发展模式。

也就是说，在针对明确自然资源的研发与利用，应当准确均衡好自然资源维护与发展之间的“度”，才是确实构建生态法治化管理的关键。《2018中国生态坏境状况公报》对国家重点生态功能区818个县域展开对比研究并找到，“2018年与2016年比起，生态环境质量变坏的县域占到9.5%。基本平稳的占到79.1%，变差的占到11.4%”。难于得出结论，从2016年到2018年的县域生态环境质量整体是变差了1.9%。

更进一步也可以得出结论，在环境资源的研发与维护的问题上，毁坏的速度要稍微多达维护的速度。那么，无论对环境资源展开怎样的维护，都会对后代人的代际利益导致影响，“子孙后代所承继到的生态系统服务的价值就不会减少”。这就必须正确处理好资源的维护与发展之间的均衡，从而在确实意义上构建维护好子孙后代的代际利益。

无法对自然资源一旁研发、一旁维护、一旁毁坏。从国家发展和改革委员会2012年印发的《西部大研发“十二五”规划》（以下全称为“十二五”规划）到2017年印发的《西部大研发“十三五”规划》（以下全称为“十三五”规划）的通报，可以显现出国家对生态维护问题的推崇。

特别是在“十三五”规划中，将“十二五”规划中的“生态坏境”一章改回“筑城哀国家生态安全性屏障”，更进一步引人注目了国家对生态维护的理念早已下降为“生态安全性”的高度，尤其突显对甘南黄河最重要水源给养区的生态维护与建设，将黄河中上游划入重点生态工程，使得国家对黄河流域的生态维护超过了史无前例的高度。此外，在“十三五”规划中明确提出要推展西部地区经济社会持续身体健康发展，要以“坚决绿色可持续，建设美丽西部”作为生态发展的原则，特别强调了对黄河上游生态修缮与维护工作力度，构成了研发与维护相衔接的生态文明制度体系。

从生态工程建设方面、资源节约集约循环利用等方面著手，并融合生态维护补偿机制，绿色发展机制。党的十七大报告明确提出“建设生态文明”，并将“建设生态文明”作为中国构建全面建设小康社会奋斗目标的新拒绝之一。同时党的十八大报告再行一次明确提出生态文明建设，将其置放经济建设、政治建设、文化建设和社会建设同等的地位，联合包含了我国特色社会主义事业总体布局，从而非常丰富了建设中国特色社会主义事业的内涵。2018年3月习近平在第十三届全国人民代表大会第一次会议中讲话，更进一步明确提出要“以更大的力度、更实的措施前进生态文明建设，减缓构成绿色生产方式和生活方式”。

2018年3月通过的《宪法修正案》将“生态文明”载入宪法，“不仅构建了从政治概念到法律概念的转化成，提高了生态文明概念的法律地位，也不会对宪法上的观念、权利、制度及其实行产生最重要影响”。一方面，对环境宪法自身体系而言，非常丰富了宪法中国家环境保护义务规定的有限性和生态文明建设职责的局限性，甚至是完备了宪法中人权确保。另一方面，对部门宪法而言，使得具备最低法律效力的宪法，为下位法在生态文明法治领域法律起着规范和引导起到，尤其是宪法环境条款的内外规范结构对环境法律规范的影响。

2019年9月，中央首次将“黄河流域生态维护和高质量发展”划入区域协商国家级战略，具备重大意义。一方面，黄河流域的跨区域性，要求了其肩负探寻流域协同前进生态优先和绿色发展的新路子，目的为全国横跨区域河流域协同管理获取可可供拷贝的经验，从而推展国家环境治理体系和环境治理能力现代化。另一方面，凸显国家对于黄河流域维护与发展问题的推崇。

新时代黄河流域生态维护和高质量发展应当以生态法治体系化建构为焦点。用法治的方式推展黄河流域维护与发展之间的均衡，将生态发展划入法治的轨道，从而构建依宪、依法维护与发展黄河流域生态环境。二、黄河流域之生态法治发展不存在的问题黄河流域生态维护和高质量发展被划入国家战略，反映了中央的高度重视和高瞻远瞩，但黄河流域维护和发展与生态法治理论和高质量发展之间仍有距离。特别是在新时代，黄河流域生态维护与高质量发展应当车站在第五国家战略的新高度，侧重后代人的代际利益维护。

明确问题如下：（一）没体现黄河流域生态维护法治体系化发展理念生态维护法治体系化的建构是构建新时代下黄河流域法治生态化的价值目标，也是构建黄河流域生态维护与高质量发展的必然选择。通过对西部地区生态维护理念的辨别，可以看见，虽然在法律或者其他规范性文件中有“生态维护”、“生态环境”、“生态安全性”等字眼，但是缺少可以具体实施的标准，以及法律责任部分的规定，使得黄河流域生态维护形同虚设。其一，黄河流域生态维护缺少对生态文明理念的建构。

生态相对于环境而言，是一个更高层级的概念，因为生态“既注目各环境要素之间的协调性，也推崇环境要素与其他要素之间的关系。”因此，将黄河流域生态维护资源要素混杂出去维护的理念，有利于构建生态整体性维护。同时自然资源要素范围大小的限定版将直接影响生态维护的整体性与全面性。黄河流域被誉为中国的“能源流域”，有非常丰富的水能资源、土地资源、石油资源、天然气资源、矿产资源等。

由于我国环境法律规范采行以环境保护要素为对象的法律模式，例如：针对黄河流域的资源资源维护与发展牵涉到的中央法律有水污染防治法、水土保持法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、石油天然气管道保护法、矿产资源法等，这种法律模式不存在弊端是在看见生态资源各要素独具特性的同时，没注意到生态资源之间所具备的共性。造成在明确考虑到生态资源各要素实现目标价值的时候，没将其他生态资源的要素考虑到其中，将有利于对整个黄河流域生态资源的系统性维护，更加不用说对后代人拥有生态权益的维护。“要坚决山水林田湖草综合治理、系统管理、源头管理，专责前进各项工作，强化协同因应，联合抓好大维护，协同前进大管理”。因此，要道别传统的以生态资源要素的分类维护理念，将仍然受限于人类对于生态资源要素了解的局限性。

其二，黄河流域生态维护制度建构不完善。在全国一系列空间发展战略中，从上至下依序是京津冀经济一体化、长江三角洲区域一体化、粤港澳大湾区空间一体化等。与黄河经济协作区一体化发展有所不同的是，“黄河流域尚不东中西部一体化的发展战略。”而国家其他空间发展战略彼此之间签定众多协议，一般以发展经济为契机，其他各项生态、文化、旅游、基础设施建设等制度依序铺展开来。

黄河经济协作区第一次会议最先可以追溯到1988年，由山东省联合在青海开会正式成立。以后每年轮流开会一次省区负责人会议。

至今早已过去了30多年，事实上，黄河经济协作区并没进行深度地、实质性合作。黄河经济协作区内各省市在生态、文化、教育、旅游、基础设施建设等制度建构上也没达成协议实质性协议。更加不用说，黄河经济协作区讲求对黄河流域生态维护的有效地协议，甚至是对黄河流域生态维护构建全过程、整体性的维护。

生态维护制度的建构应该遥相呼应黄河流域的生态问题。有学者明确提出，西部地区的生态特点主要展现出为“土地沙质荒漠化、水土流失相当严重、草原生态毁坏相当严重”等。例如：在公民个人对黄河流域生态维护的参予规制上，将生态维护的主体展开分类的话，可以分成国家、社会的组织和公民个人。

在特别强调国家在生态维护与预防中的最重要起到的同时，也必须充分发挥社会的组织和公民个人在生态维护中所负起的义务。事实上，一切单位和个人都是保护环境的义务主体。

在黄河流域生态维护和高质量发展制度建构上，黄河流域水资源利用、湿地维护是管理的重点。除了要充分发挥国家在黄河流域生态维护中的大力起到外，还必须当地居民提升黄河流域生态维护心态，秉持绿色发展意识，展开绿色的生产生活方式和消费方式。此外，发展特色旅游产业也是推展黄河流域全面兴起的重点任务，然而随着旅游业的肆意研发，公民个人对生态维护参予的缺位不致对西部地区生态维护工程进度带给阻力，因此有适当生态维护法律先行，建构完善的黄河流域生态维护制度。（二）缺少地方法律对黄河流域生态维护政策的实施在黄河流域生态维护和高质量发展建设中，牵涉到黄河流域现行有效地的中央层面法律有95件。

而现行有效地的地方规范高达562件，其中牵涉到黄河流域的地方工作文件最低有332件。其次是地方其他规范性文件为200件。

现行有效地的地方性法规和地方政府规章仅有20件。可以找到，牵涉到黄河流域的地方法律大多以不具备法律强制力确保实行效力的规范性文件作出，也就是一般来说所说的“软法”来不予规范黄河流域的研发与维护工作。在公法中，软法是指行政主体公布的非法律性的指导原则、规则和行政政策。本文也将使用这一论证逻辑，将牵涉到黄河流域生态维护和高质量发展的非法律性的指导原则、规则和行政政策视作软法。

不可否认，软法在调整法律关系中充分发挥着硬法不能替代的起到。一方面，从法律成本和技术而言，软法具备制订成本低、制订效率高等特点。

当无法构成行之有效的经验时候，就可以再行制订软法来不予规范，特别是在区域合作管理中的应该引人注目软法管理的重要性。另一方面，从法律实施的深浅程度而言，软法具备较高的灵活性和适应性等特点。

而硬法受限于本身固有的性质，即当制订已完成之后，法律就早已领先于社会现实。此外，硬法也无法朝令夕改，否则之后无法确保法律的权威。

但是明确融合到黄河流域生态维护与高质量发展，可以看见，若无法及时的将行之有效的软法下降为硬法，彰显国家强制力确保实行的效力，不会对整个黄河流域生态法治确保带给艰难，甚至对整个生态法治化进程来带上阻力。所以，在黄河流域生态维护和高质量发展建设中，软法虽然充分发挥着硬法不能替代的起到，但是软法在参予黄河流域管理中也不存在法律效力层级不低、继续执行标准不统一等难题。

其一，在黄河流域管理中，过多的不具备法律强制力确保实行的规范性文件将有利于国家生态法治建设，有利于黄河流域生态维护与高质量发展。根据《立法法》的规定，重庆作为直辖市，拥有先行先试的立法权；以宁夏回族自治区为代表的自治区拥有先行先试和有容许变通的立法权；民族区域自治权地方拥有变通的立法权。当中央层面公布了针对黄河经济协作区生态维护的规划之后，各省区否能将规划中的精神、原则，甚至是制度及时与本地区实际情况结合，因地制宜地转化成为法律，是确保黄河流域生态法治发展的关键。

然而现实情况毕竟，在生态环境保护领域，黄河经济协作区各省市人大及其常委会通过有关生态环境保护领域的法律少之又少。大多数是以决议、通报、意见等不具备国家强制力确保实行的政策文件作出。其二，黄河经济协作区各省市法律主体没及时将生态维护政策不予法治化证实。例如，2007年内蒙古自治区人民政府制订的《内蒙古自治区退耕还林管理办法》（以下全称为《管理办法》）的部分条款早已无法做到对退耕还林活动不予全面的系统化维护。

《管理办法》对退耕还林活动的范围作出了界定，即弃耕地还林、设施的荒山荒地造林和封山（沙）育林。然而在“十三五”规划中，已将“最重要水源地坡耕地”划入新一轮的退耕还林还草工程之中。同时在2019年内蒙古自治区积极开展的四大专项整治就将水源地维护划入新的专项整治范围，而地方法律却没及时根据政策的必须作出而立改废。

其三，黄河流域生态维护政策的灵活性与法律的稳定性之间没构建一个动态平衡。黄河经济协作区各省的社会、经济、文化发展差异较小，创建统一的环境资源维护法律不具备现实可行性。无法因为政策的偏向就展开大量的法律，也无法因回避风险而不展开地方法律创意，新时代完备生态法治中国建设，应当构建法制的市场需求与法制的供给之间构成平稳的动态平衡。

例如：2002年国务院印发了《关于黄河近期重点管理研发规划的国家发改委》，目的用10年左右时间可行性竣工黄河防洪减淤体系。2008年国务院又印发了《关于黄河流域防洪规划的国家发改委》，明确提出到2025年，黄河流域流经省份竣工比较完善的防洪减淤体系，基本掌控洪水和泥沙。然而地方对中央政策防洪减淤体系法律情况整体展现出为法律积极性不低，通过地方性法规对中央政策不予实施的省市有山东省、河南省，以及宿迁市、东营市。

制订地方政府规章的省市有山东省、河南省，以及淄博市、兰州市。可以显现出，黄河流域上、中、下游地区法律制订主体展现出出有显著的差异。黄河流域中、下游地区的追加法律制订主体展现出出有大力地法律偏爱，而黄河流域上游地区的追加法律制订主体展现出出有消极地法律规避，大多采行以不具备法律强制力确保实行的其他规范性文件的方式做出，即法律不作为。

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